• Inicio
  • Política exterior: una tarea pendiente

Política exterior: una tarea pendiente

El reto de la diplomacia colombiana en los próximos años debe ser el de convertir las relaciones internacionales en una herramienta de fortalecimiento institucional y así responder de manera efectiva a los desafíos de un mundo globalizado.

Por Carlos Alberto Patiño Villa.
Doctor en Filosofía, profesor titular de la Universidad Nacional de Colombia, actualmente director del Instituto de Estudios Urbanos.


Fotografía: Angela Merkel, Canciller Federal de Alemania (Bundeskanzler) y Juan Manuel Santos, Expresidente de Colombia. AFP/Guido Bergmann.

Una de las grandes debilidades de Colombia, durante sus 200 años de historia republicana, está asociada a la incapacidad endémica para insertarse de una manera clara en el contexto internacional. Dicha deficiencia se ha manifestado en un evidente menosprecio por los asuntos internacionales, no solo a nivel gubernamental sino que en el seno de la sociedad los asuntos exteriores tampoco generan mayores emociones y expectativas.

Es evidente que esta condición aislacionista y profundamente legalista de la política exterior colombiana ha significado una actitud reactiva del Estado durante los dos siglos, cuya incapacidad para hacer de las relaciones internacionales una herramienta de fortalecimiento institucional se profundiza con la ambigüedad en la definición estratégica de los intereses nacionales y la construcción de un aparato diplomático poco profesionalizado.

Sin embargo, esta tarea inconclusa de construir una política exterior que promueva el aprovechamiento de las ventajas de Colombia frente a otros Estados y que permita dar respuesta de una manera sólida a los desafíos del contexto internacional, ocupa cada vez más un lugar importante en la agenda política doméstica durante los últimos años, producto de la profundización de las diferencias con otros Estados, el progresivo fortalecimiento de Colombia frente a sus inmediatos competidores regionales y cambios geopolíticos globales.

En este contexto, se destacan cuatro grandes desafíos para la política exterior colombiana: primero, Venezuela, Ecuador y Nicaragua han convertido los asuntos con Colombia en objetivo primordial de su agenda internacional, reviviendo principalmente viejas reclamaciones territoriales. Segundo, han aparecido amenazas de carácter contemporáneo que marcan nuevos desafíos para la seguridad del Estado y la sociedad. Tercero, aunque Estados Unidos se ha ratificado como un fuerte aliado de Colombia, esta relación es un muestra de la “presidencialización” de las relaciones internacionales del país, tendencia claramente contraproducente para los intereses nacionales. Y cuarto, el creciente flujo migratorio de colombianos por el mundo desafía al Estado a mejorar la gestión de sus legaciones diplomáticas para aprovechar económica y políticamente las migraciones, dada la importancia de estas como fuente de divisas y sustento económico de miles de familias receptoras de remesas.

1. Desafíos con los países vecinos

ALBA: Los presidentes Evo Morales, de Bolivia; Manuel Zelaya, de Guatemala; Daniel Ortega, de Nicaragua; Hugo Chávez, de Venezuela, y Rafael Correa, de Ecuador, en la reunión del Alba en Managua (2009). Este organismo multilateral fue uno de los más críticos del gobierno de Álvaro Uribe. Agencia AP. Foto Arnulfo Franco.

La construcción de una política exterior orientada por principios institucionales y estratégicos se inicia con el reconocimiento de dos situaciones altamente complejas e interrelacionadas: Colombia recibe el siglo XXI con un rezago evidente y lamentable en materia de política exterior que coincide con la reedición de amenazas a la soberanía y a la integridad territorial, cuyas fuentes se remontan al origen mismo de la República. Tal vez la mayor de estas amenazas proviene de las disputas limítrofes heredadas del siglo XIX y que no han podido ser resueltas de manera definitiva. Es el caso de las disputas que se mantienen con Venezuela y Nicaragua. Otro componente de estas amenazas tiene que ver con las consecuencias de la presencia de grupos armados ilegales como elemento de perturbación de las relaciones con otros países, pero también como condición para la aparición de una compleja forma de internacionalización negativa a través de su centralidad en las redes de narcotráficos y otros delitos transnacionales.

Venezuela: reedición de disputas territoriales

La disputa con Venezuela es, tal vez, una de las más complejas y de mayor relevancia durante los últimos años. A pesar de que ya en 1952 y 1987 las relaciones bilaterales habían alcanzado momentos críticos y cercanos a la configuración de un escenario prebélico, nunca en estos 200 años había sido tan clara la voluntad de Venezuela por hacer valer sus reclamaciones territoriales, ni de intervenir abiertamente en la agenda política doméstica de Colombia como lo ha demostrado el periodo en el que Hugo Chávez ha ejercido la Presidencia de Venezuela al poner en marcha un ambicioso plan de reivindicación de la Gran Colombia en el marco de la denominada Revolución Bolivariana.

Dicho proyecto ha puesto sobre la mesa un nuevo punto de disputa de difícil solución. Ha elevado, en el marco de la Revolución Bolivariana, una pretensión territorial aún más ambiciosa que la de sus predecesores: recurriendo a una compleja argumentación de carácter histórico, Chávez consiguió que en la Constitución Bolivariana fueran reconocidos como límites entre Colombia y Venezuela los mismos que el Imperio español había establecido para la Capitanía General de Venezuela, antes de abril de 1819.

A pesar del tratado limítrofe entre Colombia y Venezuela, firmado el 5 de abril de 1941, la definición de los límites no ha finalizado y se ha intensificado en los últimos años con las intenciones expansionistas de la República Bolivariana de Venezuela.

Esta definición de límites establecida por el gobierno de Chávez cuestiona la soberanía que ejerce Colombia sobre porciones importantes de territorio sobre la península de La Guajira, la cordillera Oriental y buena parte de los Llanos Orientales. De fondo, lo que Chávez quiere jugarse en la región es mejorar la proyección geoestratégica de Venezuela, arrebatando parte del control marítimo que ejerce Colombia sobre el mar Caribe. Colombia hoy ejerce soberanía sobre cerca del 20 por ciento del mar, aunque la paradoja radica en que no ha logrado sacar provecho de dicha condición.

A esta disputa territorial se suma la voluntad de Chávez de intervenir de manera directa en la política interna colombiana, por lo menos en cuanto a la definición de la agenda doméstica y la determinación de decisiones políticas de gran importancia como las que tienen que ver con la política de paz. Las posiciones ambiguas del gobierno de Venezuela con respecto a los grupos armados ilegales y su recurrente negativa a cooperar con el gobierno colombiano en la lucha contra los mismos ha significado un deterioro sustancial de las relaciones bilaterales.

Nicaragua: querella por el archipiélago

Otra disputa en la que Colombia se encuentra involucrada, y que también tiene relación directa con el Caribe, está determinada por las pretensiones de Nicaragua de arrebatarle a Colombia la soberanía del Archipiélago de San Andrés y Providencia.

Este conflicto se ha mantenido latente durante los últimos 200 años y en la etapa más reciente, liderada por el presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, abierto simpatizante de las Farc, ha logrado ser reactivado incluso en tribunales internacionales. La posición de Nicaragua, aun desde la década de los años 80, es la del desconocimiento del Tratado Esguerra-Bárcenas (1928), con el ánimo de conseguir una renegociación de límites a instancias internacionales.

En 2001, Nicaragua presentó ante la Corte Internacional de Justicia en La Haya una demanda formal con el fin de obtener la soberanía completa sobre las islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y todas las islas y cayos anexos, así como sobre los cayos geográficos Roncador, Serrana, Serranilla y Quitasueño. La Corte ratificó la soberanía de Colombia sobre las islas e islotes pero dejó la puerta abierta sobre la definición de límites, lo que en últimas se convierte en el asunto de fondo con mayor importancia geoestratégica, ya que el área en disputa es vital para el comercio por el Caribe, e incluso para el comercio mundial porque tiene influencia directa sobre algunas rutas que utilizan el Canal de Panamá.

Ecuador: desbordamiento del conflicto armado

Una tercera amenaza dirigida contra Colombia proviene de las diferencias históricas frente a Ecuador. Desde un principio, la definición de límites entre los dos países se convirtió en motivo de una disputa en la que el control de los territorios que hoy componen los departamentos de Cauca, Nariño y Putumayo sirvió como escenario para el enfrentamiento entre los gobernantes de ambos países, y aunque en ningún momento durante los últimos 200 años ha llegado a manifestarse en términos bélicos, es evidente que esta frontera se constituye en una de las más complejas de la región.

La presencia de grupos armados ilegales en la frontera, el desbordamiento del narcotráfico, muchas veces asociado a la presencia de dichas organizaciones, la movilidad de la población de un lado a otro y la debilidad del Estado ecuatoriano en la lucha contra estos fenómenos han convertido la frontera colombo-ecuatoriana en una zona caliente en la que cualquier incidente altera sustancialmente las relaciones bilaterales.

Édgar Devia alias
Operación Fénix o Bombardeo de Angostura
Grupo de Río
  • Édgar Devia alias
  • Operación Fénix o Bombardeo de Angostura
  • Grupo de Río
  • Édgar Devia alias "Raúl Reyes"

    Ante la persecución de las Fuerzas Armadas de Colombia en el sur del territorio colombiano, alias ‘Raúl Reyes’, miembro del Secretariado de las Farc, se refugió en la frontera con Ecuador, en donde según informes de inteligencia se reunía con periodistas y miembros de partidos de izquierda de Latinoamérica.

    Crédito: Agencia AFP.

  • Operación Fénix o Bombardeo de Angostura

    La incursión militar colombiana a la provincia de Sucumbíos de Ecuador causando la muerte de 22 guerrilleros incluído alias "Raúl Reyes"

    Crédito: Agencia AP. Foto Ruben Rojas.

  • Grupo de Río

    A finales de marzo de 2008, en Santo Domingo, se realizó una reunión extraordinaria del Grupo de Río para debatir el asunto del bombardeo de Angostura. A pesar de los esfuerzos diplomáticos de los países miembros, las tensiones entre Colombia y Ecuador no se resolvieron.

    Crédito: Agencia AP. Foto Andres Leighton

  • Édgar Devia alias
  • Operación Fénix o Bombardeo de Angostura
  • Grupo de Río

Los gobiernos de Ecuador que precedieron al de Rafael Correa, luego de superada la guerra con el Perú por la definición de límites, dirigieron sus miradas hacia Colombia como su principal amenaza, básicamente por la creación del Plan Colombia y la fumigación de cultivos ilícitos utilizando glifosato. Luego, con la llegada de Correa al poder, las relaciones bilaterales se complicaron aún más y se sumaron las posiciones ambiguas de dicho Presidente con respecto a los grupos armados ilegales en Colombia. De hecho, en varias ocasiones demostró cierto grado de simpatía sobre todo frente a las Farc, lo que coincidió con el repliegue estratégico de esa guerrilla sobre territorios vecinos que quedó evidenciado con el éxito de la Operación Fénix en la que las Fuerzas Militares de Colombia dieron muerte, en territorio ecuatoriano, al cabecilla conocido con el alias de ‘Raúl Reyes’.

La dificultad para encontrar mecanismos de cooperación que permitan a Ecuador y a Colombia controlar la frontera y combatir el narcotráfico y el accionar de grupos terroristas se constituye en una gran amenaza a la soberanía de Colombia y por lo tanto en uno de los mayores desafíos de su política exterior.

En suma, las disputas con Nicaragua, Venezuela y Ecuador no son coyunturales ni mucho menos superficiales; tienen profundas raíces en la historia y se derivan básicamente de la incapacidad para generar condiciones de poder tales que permitan la estabilidad en el tiempo de los acuerdos pactados. Este tipo de condiciones estructurales de las relaciones con los vecinos seguirán marcando el derrotero de la política exterior de Colombia.

2. Internacionalización de actores del conflicto armado

Desde hace más de 15 años las autoridades españolas y colombianas han investigado las relaciones entre la ETA y las Farc.

Más allá de dichas disputas tradicionales, otro tipo de amenazas de carácter contemporáneo se ciernen sobre Colombia y marcan nuevos desafíos para el Estado y para la sociedad. La presencia de grupos armados ilegales, asociados a complejas redes de criminalidad internacional, ha servido como puerta de entrada para que amenazas de carácter transnacional encuentren en Colombia un nodo para la realización de intercambios.

Gracias a la información obtenida del computador del terrorista ‘Raúl Reyes’ se logró confirmar que las Farc tenían nexos con actores por fuera del continente como ETA y con miembros de los gobiernos de Ecuador y Venezuela. La red terrorista internacional de fundamentalismo islámico Al Qaeda también ha puesto sus ojos sobre Colombia y ha sido evidente que durante los últimos años organizaciones extracontinentales de este tipo encuentran en el país un escenario de competencia por influencias en América Latina.

3. Una estrecha relación con Estados Unidos

EL PLAN COLOMBIA

Fue concebido en 1999 por los mandatarios Bill Clinton (Estados Unidos) y Andrés Pastrana (Colombia) para luchar contra el narcotráfico. A pesar de sus opositores, el gobierno nacional ha defendido el Plan Colombia, pues según sus estudios, los cultivos de coca entre 2000 y 2008 se han reducido un 50 por ciento.

A pesar de no compartir frontera terrestre o marítima, Colombia ha configurado con Estados Unidos una relación diferente, caracterizada por la cercanía diplomática y política, en especial después de la segunda mitad del siglo XX. Durante la Guerra Fría, y teniendo como referencia el concepto de esferas de seguridad, esta relación se fundamentó en importantes lazos comerciales, políticos y militares que obedecían a la necesidad de neutralizar las amenazas contra la seguridad de la superpotencia del continente. Con la finalización de la Guerra Fría, las relaciones entre Colombia y Estados Unidos se han estrechado, y a pesar de los debates ideológicos existentes, es el principal referente de la agenda internacional colombiana.

En la década de 1990, las relaciones entre estos dos países pasaron por uno de sus peores momentos tras los cuestionamientos de Washington por los pobres resultados de la lucha antidrogas durante el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) y la crisis generada por las investigaciones realizadas al entonces Presidente por la supuesta financiación de la campaña presidencial con dineros provenientes de uno de los principales grupos de narcotraficantes del país, el cartel de Cali. A pesar de esto, en el siguiente periodo presidencial (1998-2002), Andrés Pastrana logró revertir la tendencia negativa de estas relaciones con la aprobación del Plan Colombia, iniciativa que permitió construir los éxitos militares alcanzados durante el gobierno Uribe.

Aunque Colombia fue un importante aliado en la nueva lucha por el terrorismo internacional liderada por Estados Unidos, el apoyo no se tradujo en la aprobación del TLC.

Este nuevo aire de las relaciones binacionales coincidió con la política estadounidense de priorizar los asuntos de seguridad y cooperación militar con aquellos países asociados a problemas de criminalidad internacional, luego de los atentados a las Torres Gemelas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York. Aunque Colombia fue un importante aliado en la nueva lucha contra el terrorismo internacional liderada por Estados Unidos, el apoyo no se tradujo en la aprobación del Tratado de Libre Comercio (TLC), uno de los principales objetivos de la política exterior del presidente Uribe, que encontró grandes detractores en el Partido Demócrata y en el presidente norteamericano, Barack Obama, a pesar de la aprobación del Tratado en el Congreso colombiano y del apoyo declarado abiertamente por el presidente Bush y la bancada de congresistas del Partido Republicano estadounidense.


Crédito: Agencia AP. Foto Scott Dalton

Este rápido repaso de la relación de Colombia con Estados Unidos en los últimos años evidencia una de las principales características de la política exterior colombiana: la tendencia a “presidencializar” la diplomacia, totalmente alejada de un proyecto sostenible en el largo plazo y cimentado en las prioridades y necesidades nacionales. Mientras esto no cambie, el país seguirá construyendo relaciones con aliados estratégicos a partir de los intereses de los gobernantes de turno, en desmedro de una política exterior que permita aprovechar el posicionamiento del Estado colombiano en el ámbito regional y vincularse progresivamente al comercio mundial.

4. Migrantes colombianos

Crédito: Revista Semana

Colombia tiene un reto enorme ante los más de cuatro millones de emigrantes que se han ubicado en diferentes partes del mundo desde la década de 1990 después de abandonar el país por la inestabilidad política, el desempleo y la violencia. Ubicados principalmente en Estados Unidos, España, Venezuela, Ecuador, Canadá y Australia, mantienen un importante vínculo con la patria a través de las remesas, que a su vez se han convertido en una de las principales fuentes de divisas para el país y el soporte económico para miles de familias en diversas regiones receptoras de estos dineros.

A pesar de la crisis internacional que ha tocado a muchos hogares en países con altos índices de pobladores colombianos como Estados Unidos y España, las remesas pasaron, según datos del Banco de la República, de 1.455 millones de dólares en 1999, a 3.178 millones en 2003 y se ubicaron en 2008 en 4.842 millones de dólares, representando el 2,3 por ciento del PIB.

Colombianos en el exterior

Según el censo de 2005, 3.331.107 colombianos viven en el exterior, de los cuales un 34 por ciento se encuentran en Estados Unidos y un 23 por ciento en España. Es tal la proporción de compatriotas en estos países que las celebraciones del 20 de Julio son fiestas de grandes magnitudes, como las realizadas en Miami.

Entre las primeras tareas de la política exterior colombiana para atender a esta población en el extranjero se encuentran, en primer lugar, la consolidación de una base de información estadística confiable que permita caracterizar socioeconómicamente a los residentes, al menos en los tres países con mayor recepción de emigrantes colombianos (Estados Unidos, España y Venezuela), y se convierta en la base para el buen funcionamiento del Sistema Nacional de Migraciones como garante del bienestar y los derechos de miles de colombianos en el exterior.

Y en segundo lugar, establecer una política para promover negocios e intercambios de ciencia y tecnología entre los colombianos residentes en el exterior y entidades colombianas públicas y privadas, además de fomentar el retorno de capital colombiano que abandonó el país por la inseguridad y la inestabilidad económica.

5. Cumplir con la tarea y formular una política exterior

En el futuro, la formulación de la política exterior colombiana deberá concentrarse en cuatro líneas: primero, consolidar una línea de acción sostenible en el largo plazo, independiente de los intereses del gobierno de turno. Segundo, manejar las fronteras con los países vecinos como áreas estratégicas para la proyección internacional, la seguridad territorial y la integración socioeconómica. Tercero, mejorar los mecanismos institucionales para identificar las amenazas externas a la seguridad interior, con especial atención en aquellos casos en donde la soberanía colombiana todavía está sometida a cuestionamientos. Y cuarto, superar la posición conservadora de mantener una alianza fuerte solo con Estados Unidos, para empezar a vincularse con nuevos actores internacionales.

conflicto, Ecuador, Estados Unidos, Farc, migrantes, Plan Colombia, San Andrés, Venezuela

Grupo Semana

Todos las marcas registradas son propiedad de la compañía respectiva o de PUBLICACIONES SEMANA S.A. Se prohíbe la reproducción total o parcial de cualquiera de los contenidos que aquí aparezca, así como su traducción a cualquier idioma sin autorización escrita de su titular.

COPYRIGHT © 2018 PUBLICACIONES SEMANA S.A.